Osady versus Ženevské úmluvy a Dohody z Osla

Palestinští představitelé v OSN připravili návrh rezoluce datované 21. prosince 2010, která má prohlásit izraelské osady za “nezákonné” a označit je jako “zásadní překážku k dosažení míru.(1) Toto tvrzení není nové. Otázka zákonnosti izraelských osad a izraelský přístup k nim už léta přitahují pozornost mezinárodního společenství. Je to zřejmé z bezpočtu zpráv různých orgánů OSN a zpravodajů, rezolucí(2), politických deklarací i výroků vlád a vládnoucích představitelů. Izraelské osady podle nich představují různý stupeň porušení mezinárodních zákonů, konkrétně Článku 49 čtvrté Ženevské úmluvy o ochraně obětí války z 12. dubna 1949(3). A tak se stále znovu setkáváme s obecně přijímaným klišé o “nezákonnosti izraelských osad” nebo “křiklavém porušování” Ženevské úmluvy, které dokonce opakuje i Mezinárodní soudní dvůr(4), aniž by se někdo doopravdy pokusil vypracovat právní zdůvodnění takového názoru. Pokud však někdo vůči Izraeli vznáší tak závažná obvinění, je nutné vzít do úvahy i množství dalších relevantních faktorů, jako jsou např. text šestého odstavce Článku 49 čtvrté Ženevské úmluvy a okolnosti a důvody, proč byl do Úmluvy v prosinci 1949 zařazen; jedinečnost situace na dotčeném území a kontext izraelsko-palestinských vztahů v rámci vzájemných dohod uzavřených od roku 1993. Tyto dohody vytvářejí rámec sui generis, který nezbytně ovlivňuje a dokonce anuluje jakákoliv obecná rozhodnutí, která z něho vybočují.

Co říká Článek 49 čtvrté Ženevské úmluvy?
Bezprostředně po konci druhé světové války vyvstala potřeba vytvořit mezinárodní dohodu k ochraně civilních obyvatel během války. Příčinou byly vysoké počty civilistů, kteří museli během války opustit své domovy, a také zjevný nedostatek jejich účinné ochrany na základě tehdy platných dohod nebo smluv(5). V tomto kontextu pak šestý odstavec Článku 49 čtvrté Ženevské úmluvy uvádí:
Okupační mocnost nemůže deportovat nebo přesunout část svého vlastního obyvatelstva do území jí obsazeného(6)

Co přesně se tady říká? Vrcholný orgán Mezinárodního hnutí Červeného kříže, Mezinárodní výbor Červeného kříže, jako pomoc “vládám a ozbrojeným silám… povolaným k přijetí zodpovědnosti za aplikaci Ženevských úmluv”(7) vydal v roce 1958 oficiální autoritativní komentář, ve kterém vysvětluje toto nařízení následovně:

Jeho záměrem je zabránit praxi, kterou během druhé světové války použily některé mocnosti, kdy přesunuly část svých vlastních obyvatel do obsazeného území, a to z politických a rasových důvodů, nebo, jak prohlašovaly, aby toto území kolonizovaly. Tyto přesuny zhoršily ekonomickou situaci původních obyvatel a ohrozily jedinečnou existenci jejich rasy.

Jinými slovy se podle komentáře Mezinárodního výboru Červeného kříže vztahuje Článek 49 na deportace, což znamená nucený přesun obyvatelstva okupující mocnosti do obsazeného území. Historicky se vynucená migrace, evakuace, přemístění a vyhnání dotklo více než 40 miliónů lidí, včetně 15 miliónů Němců, 5 miliónů sovětských občanů a miliónů Poláků, Ukrajinců a Maďarů.

Ohromné počty postižených lidí i záměry a cíle takových přesunů obyvatel mluví samy za sebe. Neexistuje žádná souvislost mezi tehdejší situací a izraelskými osadami. Okolnosti vzniku Článku 49(6) Ženevské úmluvy a smysl, který mu byl přisouzen Mezinárodním výborem Červeného kříže, vzbuzují vážné pochybnosti, zda ho mezinárodní společenství může oprávněně používat jako základní kritérium pro tvrzení, že izraelské osady jsou nezákonné. Můžeme se ptát, zda nejde o nesprávné porozumění, nepochopení nebo dokonce o překrucování uvedeného článku i jeho kontextu.

Právník specializovaný na mezinárodní právo, prof. Eugene V. Rostow, bývalý děkan Yale Law School a ministerský náměstek, v roce 1990 prohlásil:

Úmluva zakazuje četné nehumánní praktiky nacistů a Sovětského svazu před druhou světovou válku a v jejím průběhu – masové přesuny lidí do a z obsazených území za účelem vyhlazení, zotročení nebo kolonizace. Židovští osadníci na Západním břehu jsou naproti tomu zjevně dobrovolníky. Nebyli do této oblasti “deportování” ani “přesunuti” izraelskou vládou a jejich pobyt nemá žádný nelidský záměr nebo škodlivý dopad na původní obyvatele, kterému by měla bránit Ženevská úmluva(8).

Velvyslanec Morris Abram, člen amerického týmu u Norimberského soudu, který se rovněž podílel na přípravě čtvrté Ženevské úmluvy, v souladu s tím prohlašuje, že úmluva: nebyla navržena pro situace, jako jsou izraelské osady na okupovaných územích, ale týkala se nucených přesunů, deportací a přesídlování velkého počtu lidí.(9)

 Podobně na absurditu názoru, že izraelské osady představují porušení Článku 49(6), poukazuje právník prof. Julius Stone: Ironií by bylo… nechat se dotlačit k absurdnímu názoru, že Článek 49(6), navržený s cílem zabránit opakování genocidních nacistických snah, po kterých měly nacistické městské oblasti zůstat judenrein, v současné době znamená, že… Západní břeh … musí také být judenrein a musí toho být dosaženo, pokud to nepůjde jinak, i za použití síly izraelskou vládou proti svým vlastním obyvatelům. Takové násilné chápání Článku 49(6) vylučuje jak zdravý rozum, tak historický a funkční kontext.(10)

Terminologie použitá v Článku 49(6) znamená, že tlak na pohyb obyvatel musí vycházet od vlády. Avšak Izrael do těchto území svoje občany nuceně nedeportuje ani masově nepřesouvá. Důsledně zachovává politiku, která umožňuje lidem dobrovolně sídlit na půdě, která není v soukromém vlastnictví. Jejich pokračující přítomnost je výsledkem jednání o statusu daného území, aniž byl tento výsledek nutně předjímán.

V některých případech dovolil Izrael svým občanům, kteří mnoho let v okupovaných územích vlastnili nemovitosti nebo půdu a byli v minulosti vyvlastněni a přesídleni Jordánskem, aby se do svého vlastnictví vrátili. Jejich přítomnost v židovských sídlech z doby osmanské říše a britského mandátu nemá ale naprosto žádný vztah ke kontextu nebo požadavkům Ženevské úmluvy.

Izrael nikdy nedal najevo jakýkoliv záměr toto území kolonizovat, konfiskovat půdu ani přemísťovat původní obyvatele z politických nebo rasových důvodů, ani měnit demografický charakter dané oblasti.

Řada dohod podepsaných palestinským vedením ve skutečnosti podřídila otázku statusu území i izraelských osad dalším jednáním – to dokazuje absenci záměru něco kolonizovat nebo někoho přesídlovat. Dalším důkazem je skutečnost, že se Izrael jednostranně rozhodl odstranit osady a odsunout své občany z pásma Gazy v roce 2005.

Status území včetně práv zúčastněných stran a izraelských osad je ústředním bodem jednání mezi oběma stranami. A v tomto kontextu s přihlédnutím k závazkům z Článku XXXI(7) izraelsko-palestinské prozatímní smlouvy z roku 1993(11) Izrael nepodnikl žádné kroky, aby status území změnil, a ponechává definitivní rozhodnutí na jednání o konečném statusu. Izraelská činnost v osadách status území nijak nemění.

Roku 1998, během jednání o Římském statutu Mezinárodního trestního soudu,(12) iniciovaly arabské státy změnu v textu statutu soudu, kde v seznamu vážných porušení zákonů o ozbrojeném konfliktu jako válečný zločin uvedly “přesun, přímo či nepřímo, část svého vlastního obyvatelstva do území jí obsazeného”.(13) Záměrné přidání slov “přímo či nepřímo” k originálnímu textu z roku 1949 mělo původní znění Ženevské úmluvy upravit tak, aby ho bylo možné použít na izraelské osady. To samo o sobě svědčí o tom, že si navrhovatelé i mezinárodní komunita uvědomovali, že Článek 49(6) ve znění z roku 1949 se jednoduše situací izraelských osad nezabýval.

Jedinečnost situace dotčeného území a zvláštní charakter izraelsko-palestinských vztahů
Existuje další podstatný důvod, proč nelze Ženevskou úmluvu o přesunech obyvatel v žádném případě aplikovat v izraelsko-palestinském kontextu.

Jedinečná situace sui generis, dějiny a okolnosti izraelsko-palestinského územního konfliktu a celá řada smluv a memorand podepsaných palestinským vedením i izraelskou vládou daly vzniknout zvláštnímu nezávislému režimu – lex specialis – kterým se řídí veškeré vzájemné vztahy včetně přístupu k osadám.

Jak už bylo uvedeno výše, obě strany řadí osady mezi klíčové body jednání o trvalém statusu.(14) Palestinské vedení souhlasilo s tím, že v otázkách trvalého statusu, včetně osad, nemůže vykonávat žádnou jurisdikci, která podléhá jednáním o trvalém statusu,(15) a je povinno tento závazek dodržovat.

Zvláštní režim, kterým se vztahy mezi Izraelem a Palestinci řídí, je dán řadou stále platných smluv a memorand dohodnutých mezi roky 1993 a 1999.(16) Tyto dokumenty pokrývají všechny klíčové otázky včetně vlády, bezpečnosti, voleb, jurisdikce, lidských práv, právních záležitosti apod. V tomto rámci neexistuje žádný konkrétní požadavek omezující územní plánování a výstavbu měst a vesnic, případně zmrazení výstavby, pro žádnou ze smluvních stran.(17)

Dále, obě strany v roce 1995 odsouhlasily a za dohledu USA, EU, Egypta, Jordánska, Ruska a Norska podepsaly prozatímní smlouvu18 o rozdělení jurisdikce na Západním břehu na oblasti A a B (palestinská jurisdikce) a oblast C (izraelská jurisdikce). V ní byla oběma stranám definována práva a povinnosti na územích pod jejich kontrolou. Izraelská práva a povinnosti v oblasti C zahrnují i veškeré aspekty týkající se osad – podléhají výsledku budoucích jednání o trvalém statusu. Palestinci toto rozdělení přijali a odsouhlasili, a proto nyní nemohou vyžadovat zavedení režimu podle Ženevské úmluvy, aby prozatímní smlouvu obešli, přestože ji přijali a společně s mezinárodním společenstvím uznali její platnost.

Je pravda, že během jednání s Izraelem palestinská strana vznesla požadavek na vytvoření a odsouhlasení “doprovodného dopisu” ke smlouvě, ve kterém by se Izrael zavázal k omezení výstavby osad v oblasti C od počátku platnosti smlouvy do následných jednání. Vyjednávací týmy si několik návrhů tohoto “doprovodného dopisu” předaly a Izrael byl nakonec ochoten odsouhlasit formulaci, která by akceptovala omezení stavební činnosti na základě vládního nařízení, jež by za tímto účelem bylo vydáno. Palestinské vedení se ale nakonec požadavku na doprovodný dopis zřeklo.

Závěr
Problém osad je na mnoha místech považován za ústřední a jedinou překážku mírového řešení konfliktu na Blízkém východě, přičemž se zcela pomíjejí všechny další problémy – terorismus, vyvolávání nepokojů, Jeruzalém, uprchlíci, íránské nebezpečí apod.

Problém osad pak už mnoho let rozdmýchává hlavně palestinské vedení, které se ho rozhodlo oddělit a učinit z něj nezávislou “cause célebre,” a to bez ohledu na fakt, že jde o už dohodnutý bod jednání o trvalém statusu mezi Izraelem a Palestinci.

Palestinci se rozhodli k tomuto postupu s plným vědomím, že se Izrael ve vzájemných smlouvách v žádném případě nezavázal k ukončení nebo zmrazení výstavby v osadách. Palestinci vytrhli otázku osad z dohodnutých smluv se záměrem zahájit organizovanou mezinárodní kampaň a Izrael kvůli osadám izolovat. Dnes jsme svědky toho, jak se z osad stal mezinárodní problém, který úspěšně zablokoval jakýkoliv pokrok v jednáních. Palestinské vedení dokonce v současnosti zmrazením výstavby osad podmiňuje byť jen návrat k samotným jednáním.

Mezinárodní společenství čelí trvalým pokusům palestinského vedení vyjednávací proces obcházet, mezinárodní společenství ovlivňovat a usilovat o intervence Rady bezpečnosti OSN, jejichž cílem je dosáhnout formálnější, více institucionalizovaný a jednotnější názor ohledně nezákonnosti izraelských osad. Mezinárodní společenství nemůže ignorovat ani výše uvedená fakta, ani důsledky, které by mohla nějaká nová rezoluce nebo nařízení mít na dosud dohodnutou, křehkou strukturu mírového procesu.

Autor Alan Baker děkuje Adamu Shayovi z Jerusalem Center for Public Affairs za pomoc při studiu rezolucí OSN a dalších materiálů pro tento článek.

Velvyslanec Alan Baker, ředitel Institute for Contemporary Affairs v rámci Jerusalem Center for Public Affairs, je bývalý právní poradce izraelského ministerstva zahraničí a bývalý velvyslanec Izraele v Kanadě. Je společníkem advokátní kanceláře Moshe, Bloomfield, Kobo, Baker & Co. Podílel se na jednání a formulaci různých smluv v rámci Dohod z Osla.

Článek vyšel v časopise ICEJ Slovo z Jeruzaléma

Poznámky
1.Mohammed Daraghmeh, “Palestinians to Take Settlement Battle to UN,” Associated Press, December 29, 2010. Viz http://www.washingtontimes.com/news/2010/dec/29/palestinians-take-settlement-battle-un/.
2.Od rezoluce Valného shromáždění A/RES/3005/(XXVII) z 15.12.1972, přes rezoluce Rady bezpečnosti 446(1979), 452 (1979), 465(1980), až k nedávné rezoluci Valného shromáždění z 10.12.2010, A/RES/65/105.
3.United Nations, Treaty Series, vol. 75, No. 973, p. 287.
4.Mezinárodní soudní dvůr ve svém právním názoru z roku 2004 na izraelskou bezpečnostní bariéru. Viz http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1671.pdf odstavec 120.
5.Viz komentář Mezinárodního trestního soudu k čtvrté Ženevské úmluvě, editor Jean S. Pictet (1958), strany 3-9, kde je uvedeno obsáhlé shrnutí důvodů vedoucích k textu úmluvy.
6.Ibid., str. 278
7.Viz předmluvu ke komentáři Mezinárodního trestního soudu, pozn. 5 výše
8.American Journal of International Law, Vol. 84, 1990, str. 719.
9.Velvyslanec Morris Abram během diskuze s arabskými velvyslanci v Ženevě, 1.2.1990
10.Citováno v Phillips, “The Illegal Settlements Myth,” Commentary, 2010.
11.Viz poznámku 14 níže
12.U.N. Doc. A/CONF.183/9*
13.V Article 8, paragraph 2(b)(viii), se seznamem různých válečných zločinů, stojí: “Přesun, přímo či nepřímo, okupující mocností části vlastního vlastního obyvatelstva do území jí obsazeného” (zvýraznění v originálu není)
14.Israel-Palestinian Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements of Sept. 13, 1993, Article V, para. 3, as well as Article XXXI, para. 5 of the Interim Agreement, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Declaration+of+Principles.htm.
15.Viz Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and Gaza Strip, Sept. 28, 1995, at Article XVIII, para. 1, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm.
16.Israel-Palestinian Declaration of Principles, September 13, 1993, Exchange of Letters between Prime Minister Rabin and Chairman Arafat of September 9-10, 1993, Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area, May 4, 1994, Interim Agreement between Israel and the Palestinians, September 28, 1995, Agreement on Temporary International Presence in Hebron, May 9, 1996, The Wye River Memorandum, October 23, 1998, The Sharm el-Sheikh Memorandum on Implementation Timeline of Outstanding Commitments of Agreements Signed and the Resumption of Permanent Status Negotiations, September 4, 1999, Protocol Concerning Safe Passage between the West Bank and the Gaza Strip, October 5, 1999. Všechny uvedené dokument lze najít na http://www.mfa.gov.il/mfa/peace%20process/reference%20documents/.
17.Article 27 of Annex III (Civil Affairs Annex) to the 1995 Interim Agreement stanoví dohodu pro územní plánování a výstavbu na území, aniž jakkoliv některou ze stran omezuje ve výstavbě v rámci své jurisdikce. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Gaza-Jericho+Agreement+Annex+II.htm.
18.Article IV (Land), viz note 15.